Dette er en høring. Du finner gjeldende regelverk her. 

Ombruk av byggevarer

5. Mulige tiltak

5.1. Forslag til tiltak som kan tydeliggjøre regelverket for ombruk av byggevarer

DiBK har vurdert flere tiltak som i større grad kunne fremme ombruk av byggevarer. Eventuelle tiltak må ligge innenfor det nasjonale handlingsrommet etter byggevareforordningen.

Et sentralt spørsmål i en slik sammenheng vil derfor være avveiningen mellom å legge til rette for økt ombruk og samtidig opprettholde mest mulig like konkurransevilkår med nyproduserte byggevarer. Det er også viktig å unngå at tiltak ikke reduserer sikkerhetsnivået i bygg.

 

5.1.1. Unntak fra krav om produktdokumentasjonen hvis man gir bort ombrukte byggevarer

Et mulig tiltak kunne være å gi et unntak fra dokumentasjonskravene der ombrukte byggevarer gis bort. Informasjon fra bransjen tyder på at det i dag er vanlig at ombruksmaterialer gis bort. Utbygger av et rehabiliterings- eller riveprosjekt har derfor i mange tilfeller ingen insentiver til å ville ta på seg ansvaret for produktdokumentasjonen eller påse at produktet tas ut av byggverket på en skånsom måte og dokumentere behandlingen av produktet underveis.

Fordelen med en slik løsning er at dette i større grad kan stimulere byggherrer til å gi bort gamle byggevarer som tas ut av byggverket. Ved å gjøre det klart at de ikke har noen krav på seg om de gir bort produktene, så kan dette medføre at flere legger til rette å gi bort produktene.

Et slikt unntak vil også harmonere dårlig med resten av omsetningsregelverket. Byggevareforordningen legger klart opp til at også byggevarer som gis bort er underlagt de samme kravene som byggevarer som selges.

En mulig ulempe med et slikt forslag er også at det kan være med på å fremme et ombruksmarked hvor byggherrene ikke ser på ombrukte som en mulig ressurs. Eier av ombruksmaterialet vil kunne spare kostnader fra avfallshåndteringen, men de vil i mindre grad se på ombrukte byggevarer som noe som kan ha en positiv pris og som man eventuelt kan tjene penger på.

Direktoratet vurderer derfor ikke dette som et hensiktsmessig tiltak.

5.1.2. Unntak fra krav om å teste og kontrollere ombrukte produkter

En annen mulighet vil kunne være å unnta alle ombrukte produkter fra krav om testing og kontroll. I de aller fleste tilfeller med ombrukte byggevarer er det uklart hvilket testsystem som skal gjelde for den ombrukte byggevaren. Det finnes svært få harmoniserte tekniske spesifikasjoner som fastsetter hvilket system en ombrukt byggevare skal testes etter.

Hvis man gir et unntak fra kravene til testing og kontroll av produktet, så vil det heller ikke være behov for å utvikle nye testmetoder og vurderinger av slike produkter.

Ulempen med en slik løsning er at det kan bidra til å uthule regelverket om produktdokumentasjon. Kravene til testing og kontroll av byggevarene er med på å sikre at byggevarene har riktige egenskaper. Ombrukte byggevarer er ofte en rekke forskjellige typer byggevarer som har ulik betydning for byggverket. Et slikt unntak kan altså føre til at produkter som er svært viktige for helse, miljø og sikkerhet i byggverket, ikke kontrolleres av kompetente tredjepartsorganer. Byggherrene og de som skal ta i bruk produktet har ofte heller ikke kompetanse selv til å gjøre en vurdering av produktene.

Et slikt unntak vil også kunne medføre en forskjellsbehandling mellom kravene til dokumentasjon av nye byggevarer og kravene til dokumentasjon av gamle byggevarer. Testing og kontroll av byggevarene er et viktig kostnadsaspekt i forbindelse med utarbeidelse av dokumentasjonen.

Det er også risiko knyttet til reklamasjon av ombrukte varer. Det er ikke gitt hvem som skal ta ansvaret for at ombruksvarene kan ha mangler, feil eller være ødelagt, eller hvis planlagt ombrukte materialer ikke overholder kvalitetskrav og liknende.

Direktoratet vurderer derfor ikke dette som et hensiktsmessig tiltak.

5.1.3. Unntak fra kravene til produktdokumentasjon etter kapittel III for ombrukte byggevarer

Direktoratets forslag er å lage et unntak fra virkeområdet i kapittel III for ombrukte byggevarer. Dette innebærer at kravene til produktdokumentasjon ved omsetning av brukte byggevarer så og si fjernes.

I Norge har man valgt å stille krav om produktdokumentasjon ved omsetning, uavhengig av om produktene er CE-merkede eller ikke CE-merkede, jf. forskrift om dokumentasjon av byggevarer. Dette innebærer at alle byggevarer skal ha dokumenterte egenskaper når de omsettes, også ombrukte byggevarer. Kravene til ikke CE-merkede produkter er imidlertid nasjonale krav, som det er mulig å endre. En måte man kan åpne opp for økt omsetning av ombrukte produkter er å lage et unntak fra kravene til produktdokumentasjon etter kapittel III for ombrukte byggevarer. Ettersom mange av byggevarene som ombrukes ikke kan CE-merkes, men møter kravene til produktdokumentasjon i forskrift om dokumentasjon av byggevarer kapittel III, så vil dette være et betydelig unntak for omsetning av ombrukte byggevarer.

Å gjennomføre en forskriftsendring hvor det gis unntak for kravene til dokumentasjon vil være i tråd med det nasjonale handlingsrommet som svenske myndigheter benytter seg av for ombrukte byggevarer, jf. pkt. 4.

Noe som må vurderes i denne sammenhengen er om en slik løsning kan påvirke byggkvaliteten. Produktdokumentasjon er en viktig forutsetning for å sette kjøper/bruker i stand til å vurdere om produktet kan brukes i et konkret prosjekt. Dokumentasjonen skal bidra til økt kvalitet i det bygde miljø, beskyttelse av forbrukerinteresser og like konkurransevilkår i det norske markedet. Det kan være like viktig at ombrukte produkter har dokumenterte egenskaper som nye produkter. Hvis man ikke stiller krav til den som omsetter produktet, så kan man også risikere at en del viktig informasjon om produktet går tapt i prosessen. I forskrift om dokumentasjon av byggevarer kapittel III har man utarbeidet et ferdig system for testing og vurdering av egenskaper til produkter som ikke skal CE-merkes. Dette systemet er imidlertid laget for nye produkter og passer derfor ikke like godt på ombruk av byggevarer. Det er viktige elementer i dette systemet som kun er tilpasset produksjon av nye byggevarer, og dette medfører kompliserte og lite hensiktsmessige krav til ombrukte produkter.

Forskrift om tekniske krav til byggverk (TEK) trekker opp grensen for det minimum av egenskaper et byggverk må ha for å kunne oppføres lovlig i Norge. Endringen som foreslås vil ikke påvirke disse minimumskravene for sikkerhet, helse og miljø. Men hvis endringen åpner opp for mer ombruk av byggevarer i byggverk, så kan det imidlertid indirekte medføre at kvaliteten på byggverket påvirkes noe. Dette kan spesielt være relevant for produktområder hvor den teknologiske utviklingen har vært stor og hvor produsenter av nye byggevarer leverer vesentlig bedre produkter enn kravene i TEK. Kravene i TEK vil imidlertid ikke endres som følge av forslaget, og de grunnleggende kravene til sikkerhet, helse og miljø vil derfor ivaretas av kravene i TEK, også ved bruk av ombrukte produkter.

En slik løsning vil kunne oppfattes som en forskjellsbehandling av nye og ombrukte produkter. Erfaringer fra byggenæringen, viser at det i liten grad er et effektivt marked for ombruksvarer i dag. Demontering, riving, sortering og mellomlagring av materialer tiltenkt ombruk må gjøres mer forsiktig og under andre forutsetninger og prosedyrer, og dette er mer tid- og ressurskrevende enn rivingsprosjekter der ombruk ikke er hovedoppdraget. Kostnadene for ombruk er derfor knyttet opp mot andre elementer enn selve utarbeidelsen av dokumentasjonen, og det er derfor lite trolig at en lemping av kravene til produktdokumentasjonen vil gi en større ulempe for nye produkter.

Et unntak fra kravene til produktdokumentasjon for ombrukte byggevarer vil imidlertid gi et mer forutsigbart og tydelig regelverk for de som ønsker å ombruke byggevarer.

Utgangspunktet i dagens krav er at det er omsetningsleddet sin oppgave å utarbeide dokumentasjon, mens det er ansvaret til tiltakshaver eller det ansvarlige foretaket å etterspørre denne dokumentasjonen. Det er i utgangspunktet ikke ansvaret til tiltakshaver og det ansvarlige foretaket å utarbeide dokumentasjonen. Dette er aktører som ofte ikke har oversikt over hvordan byggevaren er produsert, vurdert og behandlet. For ombrukte byggevarer så kan dette imidlertid stille seg noe annerledes. Ofte er det tiltakshaver eller det ansvarlige foretaket som er drivkraften bak å få til ombruk av byggevarer i sitt prosjekt. De har derfor en egeninteresse i å vite mest mulig om produktet og dets egenskaper.

Ved ombruk av produkter er det som oftest andre aktører inne i prosessen enn ved omsetning av nye produkter. Dette medfører at kravene til omsetning ikke passer like godt på de aktørene som ønsker å ombruke produkter. I flertallet av tilfellene er det arkitekter eller byggherren som ønsker å bruke ombrukte produkter i sitt prosjekt. Den de kjøper eller får produktet av har imidlertid ofte ikke så mye å tjene økonomisk på å selge eller gi bort produktet om de møter krav til å utarbeide produktdokumentasjon.

Så lenge ombruksmaterialer normalt gis bort, har heller ikke utbygger av et rehabiliterings- eller riveprosjekt økonomiske insentiver til å ville ta på seg ansvaret for produktdokumentasjonen.

Det er i slike tilfeller mer hensiktsmessig at kravene til å dokumentere produktet faller på den aktøren som har størst insentiv til å vite mest mulig om produktet. Kravet til dokumentasjon av produktet i byggesaken er regulert av TEK § 3-1. På den måten vil den som bruker produktet, også slippe unna krav om å dokumentere alle mulige egenskaper for produkter, men man kan konsentrere seg om å kun dokumentere egenskapene som er relevante for det enkelte prosjektet.

Direktoratet for byggkvalitet kan også fortsatt i visse tilfeller føre tilsyn med ombrukte byggevarer. For eksempel kan direktoratet føre tilsyn i tilfeller der produkter medfører fare for liv, helse eller miljø, jf. plan- og bygningsloven § 29-7a andre ledd. På denne måten vil man også sikre at det ikke omsettes ombrukte byggevarer med f.eks. farlige stoffer. Ved riving- og rehabilitering av et byggverk skal produkter med helse- og miljøfarlige stoffer kartlegges, jf. byggteknisk forskrift § 9-7. Produkter med farlige stoffer må altså håndteres etter avfallsforskriften. Dette vil i stor grad bidra til at ombrukte byggevarer som inneholder helse- og miljøfarlige stoffer ikke omsettes videre og blir brukt i nye byggverk. Regelverket til Miljødirektoratet, herunder produktforskriften og avfallsforskriften, vil også kunne bidra til at ombrukte byggevarer som inneholder farlige stoffer ikke omsettes videre.

På bakgrunn av dette ønsker direktoratet å fremme forslag om en endring i forskrift om dokumentasjon av byggevarer § 9. Et slikt tiltak fremstår også som samfunnsøkonomisk lønnsomt, jf. vurdering i pkt. 6.

5.1.4. Lage mindre omfattende bestemmelser for omsetning av ombrukte byggevarer

I tillegg til forslaget til endring i forskriften, ønsker direktoratet innspill fra høringsinstansene på et alternativt forslag til reguleringer av ombrukte produkter. I dette alternativet stilles det fortsatt krav til dokumentasjon ved omsetning av ikke CE-merkede ombrukte byggevarer, men ikke så omfattende krav som i dag. Rent teknisk kan dette skje ved at det utarbeides et eget kapittel i forskriften hvor de reviderte kravene tas inn.

Et slikt alternativ vil ha noen likheter med kravene til omsetning av byggevarer i dansk regelverk, se «bekendtgørelse om salg og markedsføring og tilsyn med byggevarer» § 3. I det danske regelverket stilles det krav om at byggevarer kun skal markedsføres og selges under visse betingelser.

I dette alternativet stilles det følgende krav til dokumentasjon av ombrukte byggevarer:

§ x. Krav til omsetning av byggevarer som skal ombrukes

Byggevarer som tas ut av et byggverk og skal brukes på nytt (ombruk) kan kun omsettes, hvis

a) byggevaren er egnet til det den markedsføres eller selges til, og
b) byggevaren oppfyller kravene fastsatt i en tilfredsstillende teknisk spesifikasjon.

En tilfredsstillende teknisk spesifikasjon kan være en harmonisert standard eller en europeisk teknisk vurdering. Hvis det ikke finnes en harmonisert standard eller europeisk teknisk vurdering, skal byggevaren oppfylle kravene fastsatt i

a) en norsk standard, godkjennelse eller merking, eller
b) en standard, godkjennelse eller merking i et annet EU- eller EØS-land, som oppfyller kravene på samme nivå som en norsk standard, godkjennelse eller merking.

Byggevaren skal ikke utgjøre en alvorlig risiko for helse, miljø eller sikkerhet.

I tillegg til en slik bestemmelse er alternativet basert på at det utarbeides en bestemmelse som er tilsvarende § 14 i forskrift om dokumentasjon av byggevarer om gjensidig godkjenning. På den måten vil det gjøres tydelig at prinsippet om gjensidig godkjenning også gjelder for ombrukte byggevarer.

Et eget kapittel for omsetning av ombrukte byggevarer vil kunne gjøre det tydelig for brukerne å finne fram og forstå hvilke krav som gjelder. Også denne løsningen vil kunne oppfattes som en forskjellsbehandling av nye og ombrukte produkter, men det vil i mindre grad innebære en forskjellsbehandling enn løsningen hvor man gir et unntak fra alle kravene til ikke CE-merkede produkter.

Denne løsningen vil imidlertid trolig begrense tilgangen på ombrukte materialer i forhold til direktoratets forslag. Ofte er det tiltakshaver eller det ansvarlige foretaket som er drivkraften bak å få til ombruk av byggevarer i sitt prosjekt. Hvis det stilles krav til å utarbeide dokumentasjon for omsetningsleddene, så vil dette kunne medføre at utbyggere av rehabiliterings- eller riveprosjekt ikke ønsker å ta på seg et slikt ansvar for produktdokumentasjonen og heller sender materialene til avfallshåndtering.

Direktoratet ønsker innspill fra høringsinstansene på om et slikt alternativ er å foretrekke fremfor forslaget som er skissert i pkt. 5.1.3 og eventuelt hvorfor dette alternativet til regulering foretrekkes.